I dagens Sverige ser vi allt fler exempel på nya digitala verktyg och praktiker avsedda att underlätta arbetet i offentlig sektor. En del verktyg bygger på teknik som har funnits relativt länge, medan andra är helt nya. Användandet av nya digitala verktyg motiveras ofta med att de kan öka effektiviteten och bidra till mer ansvarstagande hantering av begränsade resurser, men även argument kring ökad kvalitet och rättssäkerhet har lyfts fram (Regeringskansliet 2025b). Införande och användning av nya digitala verktyg är därmed knutna till offentliga värden som effektivitet och neutralitet. Det gör dem intressanta att studera, eftersom de kan ge kunskap om kvalitet i offentlig sektor och bidra till det tvärvetenskapliga forskningsfältet e-governance.

Den här rapporten behandlar ett fall av införande av ny digital teknik i offentlig sektor, med fokus på strategier och teknik för att mäta aktiviteter och närvaro i kommunala idrottshallar. Studien är avgränsad till ett projekt i samverkan mellan Centrum för idrottsforskning (CIF) och Linköpings kommun, där kommunen på CIF:s initiativ använt ett digitalt system för aktivitetsmätningar i idrottshallar för att skapa kunskap och erfarenheter. Som forskare har vi följt kommunens användning av den nya tekniken. Med den här rapporten bidrar vi med kunskap som kan nyttiggöras i kommunstrategiska sammanhang och vi bidrar samtidigt vetenskapligt med kunskap om hur AI-baserade verktyg används inom offentlig förvaltning och vilka utmaningar kring kunskap och styrning som följer med denna användning.

Idrottshallar är inomhusanläggningar utformade bland annat för traditionell och organiserad föreningsidrott men även skolverksamhet. Här avses de anläggningar som har en sammanhängande aktivitetsyta (den del som avser den huvudsakliga ytan för idrottsverksamheten) på minst 640 kvadratmeter. Idrottshallar skiljer sig åt när det gäller utformning och utrustning och därigenom vilka idrotter som stöds. I svensk kommunal kontext är många av idrottshallarna kopplade till skolor, och de flesta av dem används både av skolorna och, efter skoltid, av idrottsföreningar. Idrottshallar ägs ofta av kommunerna och det är då kommunerna som fördelar tider till idrottsföreningar med föreningens omfattning och önskemål som underlag. I förenings- och idrottssammanhang lyfts ofta att idrottsföreningar har svårt att få önskade tider för träning i idrottshallar, med önskemål om fler hallar för att lösa situationen. En annan lösning på en sådan problematik är att nyttja befintliga hallar mer optimalt. Därför är det viktigt att följa upp hur idrottshallar faktiskt nyttjas i praktiken, för att på så vis kunna underlätta ändamålsenligt nyttjande. Aktivitetsmätningar kan förstås som ett verktyg för att uppnå just detta.

Det initiativ som forskningsprojektet har följt involverar AI-utrustade kameror som rapporterar nyttjandegrad i idrottshallarna och därmed skapar ett underlag för uppföljning och framtida bokningar. Mätningarna görs med ny teknik som involverar kameror och automatiserade AI-analyser utan att individer kan identifieras. Datamaterialet kan på så vis ligga till grund för kommunernas praktiska arbete med att fördela tider och strategiska frågor om investeringsbehov och liknande.

Syfte och frågeställningar

Syftet med studien är både att undersöka nyttjandet av idrottshallarna och att undersöka möjligheter och utmaningar som denna digitala teknik för med sig för kommunens arbetssätt och beslutsfattande. Vi använder det genererade datamaterialet från de AI-utrustade kamerorna för egna kvantitativa analyser av lokalanvändningen och undersöker också kvalitativt hur kommunen arbetar med denna teknik operativt och strategiskt. Studien fokuserar i första hand på idrottsföreningarnas användning av hallarna, även i de fall då hallarna också nyttjas av grundskolor.

Studiens design är alltså både kvantitativ och kvalitativ och vi frågar oss: Hur nyttjas idrottshallarna i relation till bokningsläget? Hur skiljer sig eller förändras nyttjandet i relation till bokningsläget över tid (under ett år)? Hur påverkar användandet av den nya digitala tekniken kommunens och föreningarnas arbetssätt och förhållningssätt? Hur kan vi förstå samspelet mellan människa, digital teknik och kommunorganisation? Forskningsprojektet bidrar genom att besvara dessa frågor till den generella förståelsen för samspelet mellan människa, digital teknik och kommunorganisation utifrån ett sociotekniskt perspektiv. Med denna utgångspunkt skapas kunskap som kan bidra till kommuners beslutsfattande och strategiska hantering av resurser.

Kommunstrategiska intressen

en viktig kommunstrategisk fråga (se Svensson & Brorström 2022). Ur ett ekonomiskt perspektiv är det viktigt att belysa hur kommuner hanterar resurser och tillgångar på ett effektivt sätt. Kommunernas fastigheter och lokaler – det vill säga sådant som skolor, förskolor, äldreboenden, administrativa lokaler och idrottshallar – är några av kommunernas mest omfattande och kapitalkrävande resurser (Hellström et al. 2024). Lokaler utgör således en betydande del av kommunernas anläggningsregister och deras balansräkning. Därför finns också betydande – och växande – krav på effektivitet, transparens och hållbarhet. Att hantera lokaler på ett effektivt sätt är inte bara en fråga om att sköta och underhålla fastigheter, utan också viktigt för kommuner på ett mer övergripande och djupgående vis. Om lokaler används mer effektivt så kan det frigöra medel till annan kommunal verksamhet.

Resurseffektivitet handlar också om hållbarhet i flera olika avseenden, miljömässigt liksom ekonomiskt och socialt (Gluch & Svensson 2021). Stora och tomma lokaler skapar stora ekologiska avtryck som riskerar att motverkaklimatmål. En ineffektiv användning, exempelvis tomma eller underutnyttjade lokaler, leder till höga fasta kostnader utan motsvarande samhällsnytta. Strategisk resursanvändning handlar ytterst om att maximera nyttan av varje skattekrona. Effektiv lokalförsörjning är därför inte bara en teknisk eller administrativ fråga, utan en central del i kommunens långsiktiga styrning och strategiska arbete.

Utöver just frågan om lokaler så framträder det kommunala intresset för olika sätt att stödja kultur- och fritidsaktiviteter strategiskt alltmer tydligt. Kommunernas roll för det lokala folkhälsoarbetet (Algotson & Ekholm 2024) eller för att möjliggöra positiva effekter av deltagande i idrott, såsom integration och demokrati, integreras allt oftare i kommunernas politiska ambitioner (Ekholm 2019). Även om kultur- och fritid inte är hårt reglerade ansvarsområden för kommunerna så är intresset och ambitionerna på området ofta stora. När det gäller idrott har universella ambitioner i välfärdsstaten kommit till uttryck genom ambitioner att skapa möjligheter för hela befolkningen att delta i idrottsaktiviteter (SOU 1969:29). Fastän idrottspolitiken främst setts som ett statligt intresseområde (Norberg 2004), har kommunerna sedan långt tillbaka varit viktiga aktörer i utvecklingen av svensk idrott (Sjöblom 2006). Staten och kommunerna har stöttat föreningar och förbund med olika slags bidrag, men framförallt genom att tillse behov av lokaler, idrottsplatser och annan infrastruktur. Detta har lett till att många barn och unga har deltagit i idrottsaktiviteter anordnade av föreningar. En förutsättning för att föreningar ska kunna bidra till social utveckling är tillgång till lokaler, och där har kommunerna en särskilt central betydelse (Fahlén & Aggestål 2011; Fahlén & Sjöblom 2008). Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) (2025) är just lokalstödet särskilt framträdande:

Driftskostnaderna i kommunerna för idrotts- och fritidsanläggningar var 2024 något mer än 18 miljarder kronor det vill säga cirka sex gånger högre än de kommunala stöden om 3 miljarder kronor till föreningarna och också cirka nio gånger större än det samlade statliga idrottsanslaget till idrottsrörelsen som ligger på över 2 miljarder kronor årligen. (SKR 2025, s. 4)

SKR (2025) noterar vidare att investeringarna i lokaler för idrott ökar, men belyser också vikten av genomtänkta strategier för fördelning av tider för att användarna ska vara nöjda. Samtidigt ökar kraven ständigt på tider, lokalernas storlek och andra anpassningar från användare. Frågan om brist på lokaler, och hur denna brist ska förstås i relation till förändringar i förväntningarna på de lokaler som används, är central för att förstå kommunernas utmaningar. I sammanhanget kan noteras att regeringen för åren 2026 och 2027 har motiverat en särskild satsning (250 miljoner kronor) på idrottsanläggningar, mot bakgrund av vad som beskrivs som en ”utbredd brist på tillgängligaidrottshallar och andra platser där det går att idrotta” (Regeringskansliet 2025a).

Ur ett kommunstrategiskt perspektiv är det också värt att lyfta det tydligt ökande intresset för digitalisering och AI inom svenska kommuner och övrig offentlig förvaltning. Digitalisering kan på så vis förstås som ett verktyg för e-governance. Utvecklingen mot mer digitalisering syftar till att möta komplexa samhällsutmaningar i förhoppning om effektivare, mer flexibel och långsiktig förvaltning. SKR understryker att digitalisering är en av de största utvecklingsmöjligheterna för fastighetssektorn, med potential att både höja kvaliteten och minska kostnaderna och har publicerat flera rapporter på detta tema (SKR 2026). I Sveriges nya digitaliseringsstrategi för perioden 2025–2030 betonas att offentlig förvaltning ska effektiviseras genom AI- och datadrivna lösningar, med målet att förenkla administration och förbättra samordning, service och transparens (Regeringskansliet 2025b). Mot denna bakgrund blir digitalisering och datadriven förvaltning särskilt intressant i kommunernas arbete med lokaler och fastigheter. Skulle kommunerna lyckas integrera digitala arbetssätt, system för informationshantering och analysverktyg, kan det skapa bättre beslutsunderlag, effektivare drift och planering, samt möjliggöra en mer strategisk resursanvändning över tid.

Samtidigt medför nya verktyg nya utmaningar som behöver identifieras och förstås. I den nyligen publicerade rapporten Datadriven förvaltning av offentliga fastigheter (Offentliga fastigheter 2025) lyfts att dagens fastighetsförvaltning ofta präglas av fragmenterad information, ineffektiva arbetssätt och brist på övergripande data- och informationsstrategi. Genom att använda data om beläggning, nyttjandegrad, brukarbehov, underhållsbehov och andra parametrar kan kommuner optimera användningen av lokaler, identifiera överkapacitet eller outnyttjad potential, fatta väl underbyggda beslut om investeringar, renoveringar eller omstruktureringar. Den optimism som präglar digitaliseringsagendan behöver balanseras med en förståelse för att ny teknik också förändrar arbetssätt, ansvarsfördelning och kunskapsbehov inom förvaltningen. Digitalisering innebär inte bara nya möjligheter, utan kan också introducera nya sårbarheter: beroenden av leverantörer, ökade krav på informationssäkerhet, risk för automatiserade beslutsprocesser som saknar insyn, samt en omfördelning av makt och expertis från verksamhet till systemutveckling, dataanalys och externa konsulter (Sundberg et al. 2025). Om digitalisering ska stödja en långsiktigt hållbar och legitim förvaltning krävs därför inte bara teknisk implementering, utan också förståelse av hur tekniken formar styrning, prioriteringar och vardagspraktiker i kommunernas hantering av lokaler och fastigheter.

Frågan om tillgång till idrottshallar måste vidare förstås mot bakgrund av en medial debatt om upplevd brist på tillgängliga lokaler för idrott. Tillgång till lokaler framstår som en viktig del för att möjliggöra deltagande i idrott (Faskunger 2007). Det är därför lätt att förstå idrottsrörelsens organisationers vilja att få tillgång till fler och bättre anpassade lokaler för att utveckla sina idrottsaktiviteter. Därmed blir relationen mellan idrottsrörelsen, genom Riksidrottsförbundet (RF) och kommunerna betydelsefull. RF skriver i Anläggnings- och idrottsmiljöpolitiskt program för svensk idrott:

Då kommunerna är de enskilt största ägarna av idrottsanläggningar är det naturligt att det finns ett gott samarbete mellan idrottsrörelsen och kommunerna. På riksplanet är det angeläget att RF och SKL fortsätter att ha en god dialog för att utveckla svensk idrott, genom både kunskap och nytänkande. För att kunna implementera idrotten i samhällsutvecklingen bör det finnas ett nära samarbete mellan alla idrottsrörelsens lokala aktörer och kommunerna. (Riksidrottsförbundet 2015, s. 8f.)

Det kan alltså finnas en viss spänning mellan å ena sidan kommuners långsiktiga ekonomiska villkor för användning, investeringar och underhåll och å andra sidan idrottsrörelsens organisationers efterfrågan på ändamålsenliga lokaler. Därtill utvecklas många idrotter i relation till förbättrade och mer anpassade lokaler, vilket kan ligga till grund för nya krav på fler, större och bättre ytor. Det finns idag betydande kunskap om samhällsplaneringsmässiga villkor kring idrottshallar och idrottsplatser (se Centrum för idrottsforskning 2022). Samtidigt finns en brist på detaljerad och empirisk kunskap om hallanvändning och hur denna förhåller sig till den upplevd hallbrist som många idrottsföreningar ger uttryck för.

I Danmark är aktivitetsmätningar med hjälp av kameror och AI i idrottshallar redan etablerat (se Forsberg & Hayman 2021) och i Norge har arbete med att införa sådana mätningar påbörjats i ett flertal kommuner. Enligt Lokale og Anlægsfonden (LOA) i Danmark är nyttjandet av hallarna oftast mycket lägre än vad bokningsläget visar (se Forsberg & Hayman 2021). Aktivitetsmätningar i idrottshallar ska med andra ord kunna ge kunskap om hur det faktiska nyttjandet av idrottshallar ser ut över tid och i förhållande till bokningsläget.

Tidigare forskning

Systemet med aktivitetsmätningar har följts i Danmark (Forsberg & Hayman 2021). Uppföljningen visar bland annat att den nya tekniken kan bidra till bättre beslutsunderlag för kommunerna och till utvecklad dialog mellan kommunerna och de idrottsföreningar som använder idrottshallarna. Den danska uppföljningen visar också att den nya tekniken kan bidra till minskade driftskostnader för kommunerna och till mer långsiktig strategisk anläggnings- och aktivitetsutveckling i kommunerna. På så vis finns lovande resultat som behöver studeras vidare även i andra sammanhang. Samtidigt är forskningsfältet bredare än bara frågor om effektiv resursanvändning.

Forskning om AI-utrustade kameror för övervakning och analys i idrottshallar är en del av forskningsområdet “occupancy monitoring”, beläggningsgradsövervakning, inom vilket metoder för att mäta, uppskatta och analysera människors närvaro och rörelsemönster i en viss miljö studeras. Sådana metoder och tekniker fungerar som nya verktyg för offentliga organisationer att tillämpa vid beslutsfattande och styrning. AI-utrustade kameror för att övervaka beläggningsgrad är därmed ett tydligt exempel på ett digitaliseringsinitiativ som kan studeras i relation till forskning om e-governance, med fokus på nyttjandet av digital teknik i syfte att leverera tjänster till medborgarna. Inom ramarna för e-governance är detta ett tämligen nytt fenomen, då forskningen kring occupancy monitoring främst behandlat smarta byggnader, energistyrning och fastighetsförvaltning, där information om hur lokaler används är central för att optimera drift, säkerhet och resursanvändning (Chen et al. 2018; Wang et al. 2012).

Forskning om övervakning av beläggningsgrad kan handla om olika tekniker för att detektera närvaro i inomhusmiljöer. Tidigare forskning visar att metoderna kan delas in i flera kategorier beroende på sensortyp, såsom passiva infraröda sensorer (PIR), koldioxidsensorer, Wi-Fi-baserad spårning, energimätning samt kamerabaserade system (Chen et al. 2018). Dessa tekniker används i stor utsträckning för att styra ventilation, energibesparing och lokaloptimering, men även för säkerhetsrelaterade tillämpningar. En viktig distinktion i litteraturen är den mellan enklare sensorer och mer avancerade system. Enklare sensorer ger ofta begränsad information, exempelvis binär närvaro (om det är någon där eller ej), medan mer avancerade system, särskilt kamerabaserade, möjliggör mer detaljerad analys av personantal, rörelsemönster och i vissa fall även aktivitet (Wang et al. 2012). Kamerabaserade metoder, såsom AI-utrustade system, kan inte bara identifiera och räkna personer, utan även analysera hur olika ytor används och hur människor rör sig över tid (Choi et al. 2021). Denna möjlighet att fånga mer detaljerade data har gett dessa metoder en alltmer framträdande roll inom forskningsområdet. I relation till idrottshallar kan dessa tekniker ses som en vidareutveckling av tidigare sensorbaserade och manuella metoder.

Tidigare forskning om idrottsanläggningar visar att traditionella sätt att mäta användning ofta bygger på indirekta mått, såsom bokningar eller antal registrerade användare, vilket ger en begränsad och ibland missvisande bild av faktisk aktivitet (Iversen 2015). För att få kunskap om den faktiska användningen har studier jämfört manuella observationer med sensorbaserade metoder, exempelvis med värmekameror. Dessa jämförelser visar att manuella metoder ofta överskattar både antal användare och nyttjad tid, medan sensorbaserade metoder ger mer tillförlitliga kvantitativa data men saknar kontextuell information om aktivitetens innehåll (Iversen 2015). På så vis har det funnits en spänning mellan datamaterialens lättillgänglighet och deras precision. AI-baserade kamerasystem innebär en möjlighet att kombinera sensorernas kvantitativa precision med möjligheten att analysera beteenden och aktivitetsmönster. Därmed erbjuder de potentiellt en mer heltäckande bild av hur idrottshallar faktiskt används, vilket är betydelsefullt för både styrning och resursoptimering.

Inom detta forskningsområde utgör vidare frågor om enskildas integritet i offentliga miljöer ett viktigt fokus. Golda et al. (2022) visar att acceptansen för ”smart videoövervakning” i hög grad påverkas av två faktorer: upplevd nytta och upplevd integritetsrisk. Olika tekniska lösningar uppfattas också olika ur integritetssynpunkt. System som analyserar kroppsrörelser via så kallade digitala skelett, som inte innebär fastställande av individers identitet, uppfattas som mindre integritetskänsliga än system som använder biometriska data, såsom ansiktsigenkänning. Acceptans varierar vidare beroende på kontext, exempelvis typ av offentlig plats och tid på dygnet, samt mellan olika grupper i samhället. Implementering av AI-baserad kameraövervakning är alltså inte enbart en teknisk fråga, utan också en fråga om social legitimitet och anpassning. Mot denna bakgrund kan AI-baserade kamerasystem möjliggöra mer detaljerad och kontinuerlig analys av användning av idrottshallar, men medför samtidigt nya krav på etisk, juridisk och organisatorisk hantering.

Det finns även forskning om användares organisatoriska villkor och kapacitet att nyttja lokaler och resurser. Forskning om idrottsföreningars organisatoriska kapacitet visar att faktisk användning av anläggningar i hög grad är kopplad till föreningarnas interna resurser och struktur. Wicker och Breuer (2013) visar i en studie av tyska idrottsföreningar att mänskliga, finansiella och kulturella resurser är avgörande faktorer för organisatoriska problem. Det handlar bland annat om svårigheter att rekrytera och behålla medlemmar och volontärer. Föreningar med svagare organisatorisk kapacitet tenderar att vara mer sårbara för externa påfrestningar, vilket kan ta sig uttryck i lägre och mer oregelbundet deltagande. Misener och Doherty (2013) kompletterar denna bild genom att visa att interorganisatoriska relationer, det vill säga samarbeten och nätverk mellan ideella idrottsorganisationer, är centrala för att bygga upp kapacitet och säkerställa stabil verksamhet. Studierna understryker att variation i nyttjandegrad mellan föreningar inte enbart är ett bokningstekniskt problem, utan speglar djupare skillnader i organisatorisk stabilitet och kultur. Sammanfattningsvis visar forskningen att lokalanvändningen både är en fråga om teknisk utformning och användares möjligheter och kapacitet att nyttja lokaler.

Vad är aktivitetsmätningar?

I det projekt som ligger till grund för denna rapport används en teknik som gör det möjligt att med hjälp av kameror och AI automatisera analyserna av nyttjandet av idrottsanläggningar, utan att individerna kan identifieras. Rent praktiskt analyserar systemet antalet individer som befinner sig på idrottsytan i hallen ett flertal gånger varje timme och resultatet skickas till en server som i sin tur är kopplad till det system som användare sedan kan gå in i för att ta del av datamaterialet. Kameror har satts upp i åtta idrottshallar i Linköpings kommun.

Eftersom AI-programvaran analyserar antalet individer automatiskt behöver ingen person titta på bilderna, och vill någon ta ut bilder är dessa anonymiserade (suddiga). De AI-utrustade kamerorna har en inbyggd dator som använder SIM-kort för kommunikation (dvs. de är inte anslutna till t.ex. Wi-Fi). De styrs på distans och kan instrueras vad gäller vissa parametrar, såsom hur ofta de ska ta en bild och om de ska ignorera vissa områden (t.ex. för att utesluta läktare). När kamerorna används tar de foton med den inställda frekvensen, och bilden bearbetas sedan lokalt i kamerans inbyggda dator. Den första delen av bearbetningen består av en objektigenkänningsalgoritm som är tränad att känna igen människosiluetter och identifiera hur många människor som finns på bilden. Den andra delen av bearbetningen består av att kraftigt sudda bilden så att avbildade personer inte kan identifieras. När denna bearbetning är klar skickar kameran antalet upptäckta personer (en siffra) tillsammans med den suddiga bilden till servern som är kopplad till det system som kommunens medarbetare har tillgång till. Detta system består av ett dashboard-gränssnitt, där olika översikter och statistik kan utforskas på aggregerad nivå, men också filtreras på specifika datapunkter (dvs. antalet personer och den suddiga bilden vid en viss tidpunkt i en specifik idrottshall).

Tidigare har aktivitetsmätningar gjorts genom att manuellt räkna antalet individer, vilket är väldigt tidskrävande, eller genom att sätta upp mätare som mäter antalet personer som går in och ut ur idrottshallen, vilket inte säger något om vilka som faktiskt är aktiva. Än så länge klarar inte systemet av att identifiera vilken typ av verksamhet som bedrivs i hallen, men med tanke på den tekniska utvecklingen är det inte osannolikt att det blir möjligt framöver.